Développer une politique sociale en Afrique

Le déplacement interne causé par des conflits ou par des projets de développement est l'un des principaux problèmes sociaux et économiques de l'Afrique, posant des défis critiques aux gouvernements nationaux et aux donateurs internationaux. Ces processus de déplacement - dont certains éclatent de façon inattendue à la suite de conflits et d'autres sont délibérément planifiés dans le cadre de projets des secteurs public et privé - sont désormais susceptibles d'être examinés de manière approfondie en raison d'une initiative majeure prise par la Banque africaine de développement (désormais la BAD). En effet, en 2011, la BAD a décidé de mettre à jour et d'améliorer son ensemble de politiques sociales de protection, souvent connues collectivement sous le nom de politiques de sauvegarde »et a choisi une forme bienvenue et transparente pour ce réexamen politique: la forme et la structure d'une vaste consultation publique qui a commencé en mars 2012.
Le plan détaillé »pour la conduite de ce large débat public, approuvé par le Conseil d'administration de la BAD, est désormais publié sur le site Internet de la Banque, lui-même soumis aux commentaires et suggestions. L'objectif de la consultation publique internationale (CP) de la BAD est de concevoir une nouvelle politique complète du système de sauvegarde intégré (SSI). Il s'agit de toute évidence d'un exercice des plus importants, apparemment le premier du genre entrepris par la BAD. Il peut avoir des impacts de grande envergure, non seulement sur les performances de la BAD, mais aussi sur le développement des pays du continent et sur les moyens de subsistance et les droits des populations africaines, en particulier les plus pauvres.
La consultation publique de l'AfBD fait partie de ces initiatives dans lesquelles le processus est presque aussi important que le produit. Il est donc important que la consultation soit menée de manière à permettre une communication bien informée et approfondie des expériences et des opinions entre tous ceux qui ont un intérêt dans la mission confiée par les pays africains et la communauté internationale à la BAD. : pour soutenir le développement et réduire la pauvreté en Afrique. Les partisans et les clients de la BAD s'attendent à ce que la Banque soit ouverte à toutes les contributions, même lorsque ces contributions sont critiques à l'égard des performances et des approches de la BAD à ce jour. Après tout, l'objectif de la consultation est d'améliorer non seulement le libellé du nouveau système de sauvegarde intégré, mais également de doter la BAD et son personnel des connaissances et des approches nécessaires pour mettre en œuvre ces politiques de manière cohérente, plus efficace qu'elles ne l'ont été loin.
Pour ces raisons, l'initiative de la BAD mérite les éloges, le soutien total et l'attention de toutes les parties prenantes, y compris avant tout, les gouvernements africains, ainsi que d'autres agences de développement, des organisations de la société civile, des sociétés du secteur privé et des instituts universitaires, y compris les Brookings. Projet LSE sur le déplacement interne. Au fur et à mesure que la consultation se déroule et que la Banque apprend des commentaires sur les attentes de la population, le plan «lui-même doit être considéré comme un document vivant», qui peut être ajusté et amélioré au fur et à mesure que le PC avance.
Les trois principaux objectifs de cette consultation publique, tels que définis par la BAD, sont les suivants:
(I) Améliorer la compréhension de la BAD des perspectives des parties prenantes sur les différents impacts du développement, et donc la réactivité de la Banque à tous les besoins de ses parties prenantes;
(II) Établir une compréhension commune avec ses pays membres des objectifs, principes et exigences qui doivent être incorporés dans les futures politiques de sauvegarde de la BAD et les protections que celles-ci doivent fournir contre les risques d'impacts négatifs; et
(III) Guider et élaborer, à travers ce processus consultatif, la formulation de la nouvelle SSI.
Au cours des dernières décennies, la compréhension des politiques de sauvegarde par la communauté internationale et la communauté humanitaire a considérablement évolué. La recherche sur les politiques de protection »démontre la grande puissance intrinsèque de ces politiques, mais souligne également que leur succès dépend en fin de compte de la volonté politique des gouvernements et des promoteurs de projets de les mettre en œuvre efficacement. 1 Il est donc important qu'à mesure qu'elle progresse, la consultation publique de la BAD reste pleinement conforme à ces objectifs.
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La nécessité de certains ajustements
Après quelques réunions de travail préliminaires en 2011, la BAD a franchi une étape importante en matière de transparence »en annonçant que le CP comprendra cinq réunions consultatives ouvertes sous-régionales, couvrant l'Afrique de l'Est (à Nairobi), l'Afrique de l'Ouest (à Dakar), l'Afrique du Nord ( à Rabat), en Afrique du Sud (à Pretoria) et en Afrique centrale (à Yaoundé). Au crédit de la BAD, la programmation de pas moins de cinq consultations publiques qui couvriront toutes les sous-régions africaines témoigne de son grand intérêt pour la rétroaction et offre une approche prometteuse pour saisir les différences régionales pertinentes pour la future SSI.
Cependant, il est bien connu qu'une vaste expertise sur les questions africaines est également disponible en dehors de l'Afrique, principalement en Europe et aux États-Unis. À la lumière de cela, la BAD pourrait envisager de tenir des consultations aux États-Unis et en Europe. Aux États-Unis, ces consultations pourraient peut-être avoir lieu à Washington, D.C., avec des agences de développement, des groupes de la société civile et des universités, tandis que celles en Europe pourraient être ouvertes principalement à des spécialistes, des chercheurs et des praticiens du développement de divers pays. De la même manière, la compression des cinq consultations sous-régionales en Afrique sur une période de trois à quatre mois seulement est un intervalle trop court pour absorber et assimiler les riches informations en retour que chacune devrait générer et, par conséquent, mieux préparer les consultations ultérieures. Par conséquent, l'espacement des consultations sous-régionales et l'inclusion de réunions en Europe et aux États-Unis peuvent aider à améliorer la qualité des consultations envisagées et leurs avantages politiques et opérationnels.
Le plan de conduite du CP laisse de côté un élément important, à savoir comment le personnel de la BAD sera informé des commentaires, critiques et propositions constructives que les cinq consultations vont générer. Aucune disposition explicite n'est prévue dans le plan pour assurer une participation significative du personnel clé, y compris des gestionnaires de la BAD de niveau intermédiaire et élevé aux consultations. Pourtant, ces membres du personnel de la BAD joueront un rôle essentiel dans la mise en œuvre du système intégré de sauvegarde. S'appuyer uniquement sur le très petit groupe de fonctionnaires chargés d'organiser les consultations pour communiquer les résultats de fond du CP à d'autres membres clés du personnel est risqué et insuffisant.
Une leçon utile pour la BAD à cet égard peut être tirée de l'expérience récente de consultations publiques comparables sur les politiques de sauvegarde menées en 2010-2011 par d'autres agences multilatérales de développement telles que la Banque asiatique de développement (BAD) et la Société financière internationale (SFI). ). Leur expérience a montré que l'absorption par le personnel des agences des messages que ces consultations génèrent est une condition indispensable pour améliorer la mise en œuvre des politiques révisées. Après tout, le changement est toujours difficile. Les habitudes et les dogmes du passé sont profondément enracinés et tendent à créer une résistance à l'intériorisation des commentaires critiques et à l'amélioration des normes politiques. C'est pourquoi la participation directe et l'exposition d'un nombre important de membres du personnel concernés de la BAD aux consultations publiques envisagées sur les garanties, le contenu et les pratiques doivent être intégrées dans l'organisation et la mise en œuvre des réunions sous-régionales. En fait, il semble que le groupe du personnel de la BAD chargé d'organiser le PC et de garder une trace de ses résultats soit lui-même petit et en sous-effectif. Par conséquent, le renforcement de la capacité humaine et financière du CP servirait à faciliter à la fois les consultations elles-mêmes et la distillation du vaste volume de rétroaction produit par le processus. La distillation de ce matériel et sa traduction dans les dispositions de l'ISS sont certainement des tâches complexes qui doivent être effectuées de manière transparente (comme l'IFC l'a fait, en affichant les ajouts et les améliorations apportées sur leur site Web). L'ampleur et l'importance de cette consultation panafricaine et internationale sont telles qu'elles méritent des ressources intellectuelles et financières adéquates, adaptées à chaque étape, de manière à garantir des résultats finaux de haute qualité.
Le besoin d'informations sur les pratiques et les performances de la BAD
Le succès de la consultation publique dépendra également des informations fournies par la BAD elle-même aux participants du PC sur sa propre performance dans la mise en œuvre des politiques de sauvegarde existantes de la Banque et les approches qu'elle a utilisées, y compris les schémas de dotation en personnel et d'allocation des ressources pour le suivi et la supervision. En fait, la prémisse tacite de la consultation elle-même est que les politiques existantes ne suffisent plus à assumer les responsabilités de développement de la BAD telles qu'elles sont actuellement définies. Pourtant, de graves faiblesses sont apparues non seulement en termes de politique elle-même, mais aussi dans les pratiques opérationnelles de la BAD, en particulier celles concernant la diligence raisonnable dans la préparation des projets, dans l'analyse économique et les ressources financières allouées aux mesures de sauvegarde, et dans suivi continu du projet et évaluation des résultats finaux.
Une autre question logique que la BAD et les responsables du PC devraient se poser est la suivante: comment les participants à la consultation publique vont-ils discuter et contribuer, si la BAD ne leur fournit pas sa propre analyse et évaluation de ses succès et faiblesses dans exécuter les politiques de sauvegarde antérieures? Les participants à la consultation publique apporteront sûrement beaucoup d'informations et de faits nouveaux tirés de leurs propres expériences avec les projets de la BAD. Mais l'institution qui convoque la Consultation a elle-même un devoir fondamental implicite d'informer le public de sa propre auto-évaluation des performances passées et de sa propre identification des bonnes pratiques qui méritent d'être poursuivies ainsi que des faiblesses persistantes qui devraient être surmontées. Malheureusement, cependant, le plan de la BAD pour la conduite du PC ne promet pas d'offrir de telles analyses rétrospectives comme contribution aux discussions et comme point de départ pour les commentaires du public. Le Plan ne prévoit que très peu, peut-être deux seulement, d'études générales qui doivent encore être commandées. La date à laquelle ils seront disponibles est inconnue alors que les consultations sous-régionales devraient se dérouler très prochainement. Cet écart entre les informations mises à disposition et le PC semble être une lacune dans la planification du PC. La BAD serait bien avisée de réexaminer cet aspect car son auto-analyse des performances passées est un ingrédient indispensable au succès de la prochaine SSI et de la consultation prévue.
Un exemple pourrait démontrer la nécessité de telles auto-évaluations incisives comme toile de fond de la consultation publique. En janvier / février 2010, la BAD a finalisé un rapport d'évaluation indépendant examinant comment la BAD a effectué sa supervision des projets sur une période de huit ans (2001-2008), en se concentrant en particulier sur la manière dont la supervision a géré les risques dans les projets financés par la BAD. Ce rapport a présenté un argument théorique solide en faveur de l'inclusion de concepts et d'analyses liés aux risques dans les travaux et évaluations sur le terrain de la BAD. Mais même un examen rapide de ce rapport révèle que le rapport a couvert la plupart des risques spécifiques présents dans les projets de la BAD, ou causés par les projets eux-mêmes, en particulier dans les composantes de déplacement et de réinstallation involontaire. La discussion sur les risques était plutôt non spécifique et restait à un niveau général. À l'exception de quelques références aux risques financiers propres à la BAD liés aux prêts accordés à ces projets, le rapport était visiblement silencieux sur les graves risques directs que le projet imposait aux populations à déplacer, malgré le fait que ces populations sont généralement pauvres, vulnérables et répugnent au risque.
Le rapport, qui a examiné les documents de projet de la Banque, était également totalement muet sur le fait que les propres rapports d'évaluation de la BAD évitaient systématiquement de mentionner même les risques identifiés dans les politiques de réinstallation de sauvegarde de la BAD pour les projets provoquant des déplacements de population. Ni l'évaluation ni les rapports de supervision des projets de la Banque examinés n'avaient décrit et examiné avec sincérité les risques mentionnés mot pour mot, et à juste titre, dans le propre document de politique de la BAD. En effet, la politique de sauvegarde de la réinstallation de la BAD, valable pour la période de l'examen de l'évaluation, avait explicitement énuméré les risques d'appauvrissement inhérents au déplacement, à l'expropriation et à la réinstallation involontaire, tels que: le risque de paysans sans terre; le risque d'itinérance; le risque de chômage; le risque d'insécurité alimentaire; les risques accrus pour la santé de la population déplacée; et le risque que les PDI perdent l'accès aux biens immobiliers communs. Contrairement à cela, le soi-disant rapport d'évaluation indépendant de la supervision du projet »a évité de mentionner nommément ces risques réels. Le même rapport indépendant »a masqué les incohérences dans le travail du personnel et des cadres intermédiaires, entre l'identification correcte de ces risques dans le document de politique de la Banque et leur incapacité à suivre les mêmes risques dans la pratique réelle du projet. Ces rapports et évaluations incomplets ont laissé la haute direction et le conseil d'administration de la BAD non informés de cette incohérence dangereuse. Cette affaire illustre une catégorie de faiblesses antérieures dans le traitement des sauvegardes, qui doit être soumise à l'examen du public lors de la prochaine consultation publique.
Pour répondre à ce besoin, la BAD devrait prendre deux mesures clés. Il devrait commander et préparer les études de base nécessaires et véritablement indépendantes sur ses performances antérieures en matière de mise en œuvre de la politique de sauvegarde et devrait également rendre disponibles les études existantes sur la question qui n'ont pas encore été publiées. L'évaluation par la BAD de ses propres performances doit puiser dans le riche référentiel de leçons de ses performances passées qui ne sont pas encore recueillies et non examinées. Il n'est pas trop tard pour poursuivre ces deux options afin d'accroître l'efficacité, la transparence et les avantages réels de l'exercice PC important que la direction de la BAD lance.